Quá trình hoàn thiện bộ máy nhà nước trung ương tập quyền dưới thời Lê Sơ (1428 – 1527) | Nghiên Cứu Lịch Sử

Trần Hoàng

Trước thời Lê Sơ, đó là thời kì chế độ quân chủ Việt Nam đang đi vào giai đoạn phát triển, chế độ tập quyền tuy chưa cao, vẫn dựa vào các quan lại, nhất là quyền lực của các quan đại thần (kiêm giữ chức tả hữu tướng quốc) rất cao, dẫn đến quyền lực của nhà vua bị chia sẻ. Do đó, trung ương không thể tập quyền so với sau này và đồng thời điều kiện chưa cho phép. Đến thời Lê Sơ, những điều kiện mới đã xuất hiện. Đặc biệt, quá trình độc tôn Nho giáo diễn ra nhanh chóng và là cơ sở tư tưởng cho công cuộc hoàn thiện bộ máy trung ương tập quyền. Quá trình đó diễn râ theo trình tự thời gian với những chính sách, biện pháp của các vị vua.

1. Từ thời vua Lê Thái Tổ đến thời vua Lê Nhân Tông (1428 - 1459)

Việc xây dựng nhà nước, tổ chức bộ máy quan lại từ cấp trung ương đến cấp địa phương đã được Lê Lợi hết mức quan tâm từ khi còn khởi nghĩa chống quan Minh đô hộ. Đến khi lên ngôi và cho đến thời vua Lê Nhân Tông thì bộ máy nhà nước cơ bản đã hình thành và ổn định.

Khi đang bao vây Thăng Long, Lê Lợi đã bước đầu xây dựng một hệ thống chính quyền và chia khu vực hành chính trong nước. Trong Lịch triều hiến chương loại chí ghi chép như sau: “Khi Thái tổ tiến đến Đông đô, đặt bày các chức văn võ liêu thuộc trong ngoài, mới có các chức Bộc Xạ, Thị trung, Thiếu bảo, Hành khiển, Thượng thư, Hàn lâm, các chức quan 4 đạo. Chức chánh mang hàm Tổng tri coi việc quân dân, chức phó mang hàm kiêm tri dân quân bạ tịch, như viên Nhập nội Thiếu bảo Lê Lựu, Tổng tri quân dân sự miền Lạng Sơn, An Bang, Thiếu bảo Lê Văn An, Tổng tri quân dân sự miền Quốc Oai, Tam Đái, Quảng Oai, Bùi Văn Đái, Kiêm tri quân dân hạ tịch miền Đông đạo”[1].

Theo đó, chúng ta thấy rằng, ở trung ương khi đó chỉ có các chức chứ Bộc Xạ, Thị trung, Thiếu bảo, Hành khiển, Thượng thư, Hàn lâm… một số người thân tín thì thêm chức “Nhập nội”. Đến các chức Tả - hữu Tướng quốc, Thái phó, Thái bảo thì chưa đặt, các chức Thái úy, Đô nguyên soái cũng còn thiếu, chức Hành Khiển thì chỉ mới có vài người. Ở địa phương, khi đó Lê Lợi chia các lộ ở Đông Đô (vùng Bắc Bộ ngày nay) thành 4 đạo: Đông đạo, Tây đạo, Nam đạo và Bắc đạo. Đứng đầu các đạo là những viên võ tướng giữ các chức Tổng tri trông coi việc quân và dân trong đạo.

Dưới đạo thì có các chức Quan sát sứ, Phòng ngự sứ, Tuyên úy sứ, An Phủ sứ đều là chức nhiệm ở trấn, châu, huyện. Ở các vùng ven biển thì đặt Tuần kiểm làm nhiệm vụ phòng giữ và kiểm soát các cửa biển. Vùng dân tộc thiểu số ở trung du và thượng du thì đặt các chức Thủ ngự, Đoàn luyện trao cho các tù trưởng địa phương quản lĩnh. Nhiều tù trưởng có công trong cuộc chiến tranh giải phóng cũng được phong cho những tước cao như: Tư không, Bình chương sự, Thượng tướng quân, Đại tướng quân… Và người nào dâng mưu kế hợp ý nhà vua thì được đặc cách trao chức Quân sư, như Nguyễn Tử Hoan, người huyện Bố Chính chẳng hạn.[2]

Như vậy, chưa dù chưa giành thắng lợi hoàn toàn, chưa lên ngôi vua nhưng Lê Lợi đã quan tâm đến việc tổ chức hành chính, tổ chức bộ máy nhà nước để trấn giữ, quản lí xã hội, ổn định tình hình nội trị. Cho dù bộ máy quan chế còn sơ sài nhưng nó đã đáp ứng được tính chất của thời chiến. Nhưng Lê Lợi đã quan tâm đến quản lí biển và xem trọng vùng sâu vùng xa, đối với người dân tộc thiểu số có phần ưu đãi. Đến năm 1428, Lê Lợi lên ngôi và chính thức bắt đầu tổ chức bộ máy nhà nước quân chủ. “Mùa hạ, tháng 5, ngày 12 năm Mậu Thân (1428), vua và các đại thần cùng nghị bàn việc nước quyết định các quan viên, các quan trấn thủ tại các lộ, trấn và những nơi xung yếu, định luật lệnh kiện tụng, quy chế về chức tước”[3].

Theo Phan Huy Chú, “Quan chế [nhà Lê] lúc đầu đại yếu lấy Tả hữu tướng quốc, kiêm hiệu Bình chương quân quốc trọng sự, Đại tư đồ, Tư không, Đại tư Mã, Tư mã, Tư khấu, Thái Phó, Thái bảo, Thái úy, Thiếu phó, Thiếu bảo, Thiếu úy, Tả hữu bộc xạ, Hữu bật, Thượng thư lệnh, Đặc tiến khai phủ nghi, đồng tam ty, tham dự triều chính làm trọng chức của các đại thần văn võ, trao cho các thân thuộc của nhà vua và bày tôi có công. Lại có chính sự viện để giữ then chốt, dùng cả văn võ (có những chức Tham chi chính sự. Tham nghị, Đồng tham nghị, sau lại đặt Chính sự viện thượng thư”[4].

Đứng đầu triều đình là vua, là người nắm quyền cao trong cả nước. Vua là người xây dựng hệ thống quan lại làm cơ sở để quản lí xã hội. Thời Lê Thái Tổ trở đi trước thời Lê Thánh Tông, dưới vua là các đại thần và Tả hữu tướng quốc, đây là chức quan quan trọng trong triều, kiêm hiệu bình chương quân quốc trọng sự đứng đầu về mặt hành chính, quản lý đội ngũ quan lại trong nlafc. Đây có thể người đứng dưới vua và quyền cao hơn các quan đại thần trong triều. Đây là mô hình có sự kế thừa của các triều đại trước. Thường thì các quan đại thần kiêm quản chức nay. Các quan đại thần thời kì này như: Đại Tư đồ, Đại tư mã, Tư không, Tư khấu, Tam thái, Tam thiếu… các chức quan này thường được trao cho các đại công thần, tiếng nói của họ rất quan trọng trong triều, là những người có công lao rất lớn đối với triều đình, mặc dù nâng lực quản lí rất hạn chế. Lúc này, còn theo quan chế triều Trần mà những người này được kiêm nhiệm chức việc của tể tướng nên quyền lực rất lớn. Đối với những hoàng tử, thân vương cùng tôn thất thì vẫn cho hưởng nhiều đặc quyền, nhưng không phân phong ra các ngoại trấn, không cho tham dự triều chính, không cấp thái ấp, không cho nuôi quân đội riêng, chỉ cấp thuế bổng và lộc điền cũng như các quan liêu đại thần. Điều này cho thấy triều Lê Sơ hạn chế lớp đại quí tộc để cho Hoàng đế một mình nắm cả bộ máy quan liêu[5].

Theo đó, thân vương, hoàng tộc không tham gia triều đình như trước, nhưng quyền lực của vua vẫn còn bị san sẻ bởi các quan đại thần và Tả hữu tướng quốc. Các quan đại thần kiêm nhiệm luôn chức vụ này làm cho quyền lực của họ trở nên cao và có khi chuyên quyền (như Lê Sát, Lê Ngân thời Lê Thái Tông). Đây là chức quan quan trọng, thường được “kiêm hiệu bình chương quân quốc trọng sự”, đứng đầu về mặt hành chính, giúp vua quản lí toàn bộ đội ngũ quan lại trong nước. Lê Quý Đôn còn cho biết: “Đồng Hành Phát tâu vua Nhân Tông rằng: Bản triều trọng dụng duy ở Tể tướng và Hành Khiển. Bởi vì chức Tể tướng giữ trách nhiệm hữu nạp ngôn trong Môn hạ sảnh và đồng tham nghị trong Chính sử viện…”[6]. Theo đó, quyền lực của Tả - hữu tướng quốc còn nắm cả Trung thư sảnh, Môn hạ sảnh và Chính sử viện Trung thư sảnh và Môn hạ sảnh là một trong tam sảnh, cùng với Thượng thư sảnh giữ chức năng cố vấn cho vua. Theo Lê Quý Đôn, tam sảnh đã lập từ thời Trần, Thượng thư sảnh giữ công việc về quan chức; Trung thư sảnh bàn luận việc lớn; Môn hạ sảnh xét kỹ lại rồi giao cho Trung thư sảnh thi hành. Trung thư sảnh đứng đầu là Trung thư lệnh, là cơ quan rất lớn và vua thường giao cho Tể tưởng kiêm giữ quyền Trung thư lệnh. Môn hạ sảnh giữ quyền thẩm tra, kiểm duyệt mọi việc sau đó mới cho ban bố thi hành. Còn chính sử viện, đây là cơ quan khá quan trọng, được đặt vào dưới thời Lê Sơ, thành viên là các quan văn võ và người đứng đầu là Tham tri chính sự (Chính sự viện thượng thư. Chức năng là giữ then chốt về chính trị.

Cũng còn nói thêm, Thượng thư sảnh đứng đầu là thượng thư lệnh, thực hiện công vụ của các quan chức. Đồng thời, cũng có ý kiến cho rằng, Thượng thư sảnh bao gồm các bộ. Chúng ta thấy rằng trong quá trình cải cách quan chế sau này, Lê Thánh Tông đã tách lục bộ ra khỏi Thượng thư sảnh để lập 6 cơ quan riêng cai quản các mặt khác nhau của đất nước, thì chúng ta có thể thấy rằng các bộ trực thuộc Thượng thư sảnh. Đầu thời Lê Sơ, chỉ mới thành lập 3 bộ: Bộ Lại, Bộ Lễ và Bộ Hộ. Tuy mới chỉ thành lập ba bộ nhưng nó đã thích ứng được với hoàn cảnh xã hội sau chiến tranh. “Bộ Lại để phong quan chức cho những tướng lĩnh và những người thân thuộc đã từng nằm gai nếm mật trong thời kì 10 năm khởi nghĩa Lam Sơ. Bộ Lễ để qui định những nghi thức, lễ nghi, bang giao, học hành, thi cử. Bộ Hộ để trông coi việc thu chi tài chính trong toàn quốc, đồng thời quản lí về ruộng đất, vốn là vấn đề gây ra tranh chấp trong nhân dân sau những năm tháng chiến tranh kéo dài”[7]. Trải qua nhiều năm, tình hình càng thay đổi, đến năm 1460, Lê Nghi Dân đã lập 6 bộ và 6 khoa. Ngoài ba bộ đã có sẵn, ba bộ mới là Binh, Hình, Công. Đến đây, lần đầu tiên trong lịch sử xuất hiện đầy đủ 6 bộ, quản lí toàn bộ mọi mặt của đất nước. Vai trò của lục bộ và lục khoa được thể hiện rõ và hoàn chỉnh từ thời Lê Thánh Tông trở đi.

Cũng theo Lê Quý Đôn ở trên, chúng ta thấy rằng dưới vua và Tả hữu tướng quốc là hai ban văn và võ. Ban văn gồm có Đại Hành khiển và Hành khiển 5 đạo đứng đầu, sau lấy chức Bộc xạ là Hành khiển. Ban võ có 6 quân ngự tiền như: Ngự tiền võ sĩ, Ngự tiền trung quân, Tả Dực thánh quân, Hữu Dực thánh quân, Tiền Dực thánh quân, Hậu Dực thánh quân. Đứng đầu 6 quân ngự tiền là Đại Tổng quan, Đại Đô đốc, Đô tổng quản, thứ đến là Tổng quản, Đô đốc, Đồng tổng quản, Đồng tổng binh, Quân lãnh. Sáu quân ngự tiền có nhiệm vụ bảo vệ kinh thành, trong đó có cả an ninh của Vua và hoàng tộc[8].

Ở trung ương, ngoài những cơ quan trên còn có một số cơ quan chuyên môn khác như: Nội Mật viện (Nội mật viện sứ, gồm những người thân tín của vua, làm chức năng cố vấn, cũng có quyền hành lớn), Hàn lâm viện (đứng đầu là Học sĩ, giúp vua soạn thảo chiếu, chế, biểu), Hoàng môn sảnh (đứng đầu là Thị lang, cơ quan giữ bảo ấn của vua và giúp Môn Hạ sảnh), Tam quán (Tức là Nho làm quán, Sùng văn quán, Tả lâm cục: có Tri quán sự đứng đầu), Ngũ hình viện (đứng đầu là Lan trung, Trông coi việc hình án, tức là phụ trách công việc xét xử, bao gồm Thẩm hình, Tả hình, Hữu hình, Tường hình và Tư hình), Quốc sử viện (đứng đầu là Tu soạn, nhiệm vụ ghi chép, biên soạn bộ chính sử của triều đình), Quốc tử giám (đứng đầu là Quốc tử giám tế tửu, là trường chuyên đào tạo Nho học cho tất cả Nho sĩ trong cả nước), Thái sử viện (đứng đầu là Thái sử lệnh, trông coi, xếp đặt các bài vị trong việc cúng tế trong triều)…

Ở địa phương, Lê Thái Tổ chia đất nước thành 5 đạo: Đông đạo (gồm các lộ Thượng hồng, Hạ hồng, Nam Sách thượng, Nam Sách hạ và trấn An Bang), Bắc đạo (gồm các trấn và lộ Bắc Giang, Lạng Giang, Thái Nguyên), Tây đạo (gồm các trấn Tam Giang, Tuyên Quang, Hưng Hóa và Gia Hưng), Nam đạo (gồm các lộ Khoái Châu, Lỵ Nhân, Tân Hưng, Kiến Xương và Thiên Trường) và Hải Tây đạo (gồm các lộ Thanh Hoá, Nghệ An, Tân Bình và Thuận Hóa). Đứng đầu mỗi đạo là Hành khiển và Tổng quản. Trong đó, Tổng quản phụ trách quân đội, còn các mặt khác như quản lí hành chính thu thuế, xét xử thì đều do Hành khiển đảm nhiệm[9]. Dưới đạo là lộ (An Phủ sứ, Tổng quản, Đồng tri), phủ (đứng đầu là Tri phủ, Đồng tri phủ), trấn (Trấn phủ sứ, Tuyên phủ sứ). Dưới là châu với Thiên Phán, Tào vận, Phòng ngự sử, Chiêu thảo sứ (Châu gần) hay Tri Châu, Đại Tri Châu (Châu xa). Dưới nữa là Huyện với Tuần sát, Chuyên vận sứ và Chuyển phó vận sứ. Đơn vị hành chính nhỏ nhất là xã. Triều đình “đặt xã quan, xã lớn 100 người trở lên thì đặt 3 người, xã vừa 50 người trở lên đặt 2 người, xã nhỏ 10 người trở lên đặt 1 người”[10]. Như vậy, phụ trách xã là xã quan nhiều hay ít trong một xã sẽ tùy thuộc vào số lượng dân đinh trong xã đó. Hệ thống chính quyền từ đầu thời Lê đã chi phối và điều hành khá chặt chẽ xuống tận xã.

Như vậy, trước thời Lê Thánh Tông, tổ chức nhà nước đầu thời Lê Sơ về cơ bản đã thể hiện được sự kế thừa của đời trước (nhất là thời Trần), từng bước hoàn thiện bộ máy, trung ương tập quyền. Chính quyền trung ương, đứng đầu là vua đang từng bước thâu tóm quyền lực. Sự thâu tóm quyền lực đã được vua Lê Thánh Tông tiếp tục kế thừa và tiến hành trong những năm tháng trị vì của mình và dần dần đưa chế độ lên đỉnh cao của sự phát triển.

2. Từ thời vua Lê Thánh Tông trở về sau (1460 - 1527)

2.1. Những yêu cầu mới trong xã hội dẫn đến cuộc cải cách hành chính của vua Lê Thánh Tông

Lê Thánh Tông lên ngôi năm 1460, với những điều kiện mới xã hội đương thời. Chính do nhiều nguyên nhân, ông đã tiến hành cải cách hành chính sâu sắc. Nguyên nhân sâu xa đó là khủng hoảng thiết chế chính trị diễn ra cuối thời Trần với yêu cầu thay đổi thiết chế chính trị “phong kiến quí tộc Phật giáo” bằng thiết chế chính trị “phong kiến quan liêu Khổng giáo” - điều mà Hồ Quí Ly muốn làm nhưng chưa làm được. Nguyên nhân trước mắt là sự yếu kém của bộ máy hành chính đã được cải tổ từ thời Lê Thái Tổ đến thời Lê Nhân Tông.

Nguyên nhân trước mắt, nguyên nhân trực tiếp này diễn ra rất rõ ràng và cụ thể. Đương thời, sự biến loạn cung đình, Lê Nghi Dân làm loạn giết vua Lê Nhân Tông và Hoàng Thái hậu để cướp ngôi. Rồi đến lượt các quan quân nổi dậy giết chết Nghi Dân để tôn phò hoàng tử Lê Tư Thành. Sự biến loạn này dẫn dến sự yếu kém về hiệu lực của bộ máy nhà nước mà Lê Thái Tổ và Lê Thái Tông đã cố công khắc phục nhưng chưa đạt hiệu quả. Sự yếu kém đó được biểu hiện như sau:

Về phân cấp hành chính, các cấp trung gian (phủ, huyện, trấn, lộ…) quá nhiều và gây phức tạp cho việc quản lý. Còn cấp sách, trang, xã là thấp nhất. Nhưng sách, trang ngang với xã hay là cấp dưới xã thì vẫn chưa xác định rõ ràng và thống nhất trong cả nước. Đồng thời, đất đai phân phong cho các công thần cũng nhiều, nhưng những vùng phân phong như vậy có quan hệ thế nào với các đơn vị quản lí hành chính cũng không rõ. Do việc quản lí đất đai của các cấp không được chặt chẽ khiến ngay ở Lam Kinh mà “bọn thế gia còn hay làm trái phép, coi thường pháp luật, chém đoạt đất đai làm của riêng…”[11].

Về quản lí sức lao động xã hội, chủ yếu là trong nông nghiệp. Chế độ nô tì đang dần tan rã: “Nô tì bỏ tì công và tư bỏ trốn nhiều, đại tư đồ Lê Sát giận lắm, sai hình quan tra xét ngay sân điện, xét xong lôi ra chém ngay”. Nô tì bỏ trốn không chỉ vì bị ngược đãi như xưa mà chủ yếu là do có người dụ dỗ nhằm di chuyển dịch sức lao động sang các lĩnh vực hoạt động khác. Chế độ nô tì cần được giải thể hoàn toàn để giải phóng sức lao động cho kinh tế nông nghiệp tư nhân và thủ công nghiệp, thương nghiệp phát triển. Trong nhiều lĩnh vực lúc bấy giờ cũng cần có lao động tự do. Nền nông nghiệp đang phát triển do chính sách khuyến nông của triều đình, nông phẩm hàng hóa nhờ vậy tuy không nhiều nhưng cũng khá hơn xưa, nô tì bỏ trốn trở thành nông dân tự do là điều tất yếu xảy ra. Thủ công nghiệp, thương nghiệp gắn liền với kinh tế hàng hóa tiền tệ phát triển nên đòi hỏi cần có sức lao động tự do.

Với sự phát triển mạnh mẽ của kinh tế, xã hội nên yêu cầu đặt ra là cần có một bộ máy quản lí chặt chẽ. Bộ máy hành chính đương thời mang tính phân quyền, phân tán kém hiệu quả. Đại đa số các quan lại đứng đầu đều là những công thần của khởi nghĩa Lam Sơn trước đây, nhưng trải qua nhiều năm nó bị phân hóa. Số tích cực như Nguyễn Trãi, Lương Nhân Chú, Trần Nguyên Hãn… bị sát hại, số ít còn lại bị cô lập. Trái lại, bọn quyền thần như Lê Sát, Lê Ngân… ngày càng lộng hành. Quyền lực nhà nước bị phân tán. Cơ chế quan liêu tập quyền bị lung lay. Nhất là từ thời Lê Nhân Tông và chính quyền 8 tháng của Lê Nghi Dân[12].

Ngoài ra, còn xuất hiện tình trạng hà hiếp dân và ăn hối lộ diễn ra phổ biến trong hàng ngũ công thần, trong khi đó sự thống nhất giữa các dân tộc trong một quốc gia lại đang bị đe dọa, bên ngoài thì các nước láng giềng thì các nước này thường xuyên gay hắn, nhất là Chiêm Thành ở phía Nam, nhà Minh ở phía Bắc. Chính những điều kiện như vậy cộng với những điều kiện bên, yêu cầu đật ra lúc bấy giờ cần phải xây dựng “một nhà nước phong kiến quan liêu tập quyền” vững mạnh, mà trước hết là cần cải cách về bộ máy hành chính đặt ra cho vua Lê Thánh Tông. Cuộc cải cách hành chính của Lê Thánh Tông diễn ra một cách mạnh mẽ từ trung ương đến địa phương, hình thành nên một bộ máy trung ương tập quyền hoàn thiện không những thời Lê Sơ mà ở các đời sau, các triều đại điều dựa trên mô hình này mà tổ chức bộ máy nhà nước cho triều đại mình.

2.2. Tổ chức chính quyền ở trung ương

Ở trung ương, vua vẫn là người đứng đầu như quyền lực của vua ngày càng được gia tăng. Lê Thánh Tông nhấn mạnh: “Kẻ nào là bề tôi cũng kính giữ phép thường, mãi mãi giúp đỡ vua các ngươi để kế tục công liệt của người xưa, để vĩnh viễn không còn lầm lỗi. Kẻ nào dám dẫn bừa qui chế cũ mà bàn càn một quan nào, thay đổi một chức nào, chính là kẻ bề tôi gian nghịch, làm loạn phép nước, phải xử tử, vứt xác ra chợ không thương xót. Còn gia thuộc nó phải đày đi nơi xa để tỏ rõ tội kẻ làm tôi bất trung, ngõ hầu muôn đời sau này hiểu được ý nghĩa sâu xa của việc xác lập điển chương, chế độ”[13]. Như vậy, chúng ta thấy rằng, vua Lê Thánh Tông rất quan tâm đến việc nghiêm khắc trong giai về vua - tôi, mọi phép tắc đều phải rõ ràng, vua ra vua, tôi ra tôi, không có sự lẫn lộn. Điều đó thể hiện được uy quyền của người làm vua, nghiêm khắc, phân biệt rõ ràng. Chính tư tưởng này cho thấy tính tập quyền ngày càng cao và hiện của người đứng đầu, lấy ý rõ ràng trong Nho giáo, thể hiện tam cương của xã hội.

Vua Lê Thánh Tông đã nêu rõ tư tưởng trong việc xây dựng bộ máy hành chính của mình như sau: “Qui chế trước kia đặt quan phần nhiều lấy quan to, tước cao. Chế độ ngày nay đặt quan đều lượng ít, trật thấp. Số quan đặt ra so với trước rất nhiều, nhưng tiền lương chi tiêu so với xưa. Đã không có người nào ăn hại mà trách nhiệm lại có nơi qui kết, khiến cho quan to, quan nhỏ đều ràng buộc với nhau. Chức trọng, chức khinh cũng kiềm chế lẫn nhau. Uy quyền không bị lệ dụng, thế nước vậy là khó lay. Hình thành thói quen giữ đạo lí, theo pháp luật mà dứt bỏ tội khinh nhân nghĩa, phạm ngục hình”[14]. Lấy tư tưởng này làm chủ đạo mà từ thời Lê Thánh Tông, quá trình hoàn thiện bộ máy trung ương tập quyền được đẩy mạnh và phát triển nhanh chóng.

Lê Thánh Tông cho bãi bõ các chức quan và cơ quan làm nhiệm vụ trung gian giữa vua với triều đình. Các chức quan như Tả - hữu tướng quốc, Tam tư có quyền lực rất lớn đe dọa đến quyền lực của vua, các cơ quan đóng vai trò cố vấn cho vua như Chính sử viện, Nội mật viện, Trung thư sảnh, Môn hạ sảnh, Tông nhân phủ khiến cho quyền lực của vua bị chia sẻ đều bị Lê Thánh Tông xóa bỏ. Chức Đại hành khiển lãnh đạo Hành khiển 5 đạo, được xem là chức đứng đầu hành chính địa phương. Trong triều chỉ còn lại các chức quan đại thần như Tam Thái, Tam Thiếu, Thái úy, Thiếu úy nhưng quyền lực bị hạn chế, chỉ là những phẩm phong. Vào những trường hợp đặc biệt, họ mới được bàn bạc hay thay vua giải quyết công việc.

Năm 1471, Lê Thánh Tông ban bố lời dụ Hiệu định quan chế với mục đích “Đất đai bờ cõi ngày nay so với trước kia khác nhau nhiều lắm, không thể không thân hành nắm quyền chế tác, làm chọn đạo biến thông”. Theo Hiệu định quan chế, việc bỏ chức Tả - hữu tướng quốc là xuất phát từ những nguyên nhân lọng quyền đã xuất hiện từ các triều đại trước. “Nhà Hán, Đường, Tống trở xuống thường noi theo phép cũ nhà Tần, lấy một người Thừa tướng giữ mọi việc triều chính. Được như họ Tiêu (Tiêu Hà), họ Tào (Tào Tham), họ Bính (Bính Cát), họ Ngụy (Ngụy Tương, quan đời Tây Hán), họ Diên 9Diên Sùng), họ Tống (Tống Cảnh), họ Hàn (Hàn Kỳ), họ Phạm (Phạm Trọng Yêm, đời Tống) chỉ độ vài người thôi. Còn như những kẻ trộm giữ uy phúc, che lấp thông minh, dựng bè đảng để bền quyền, lộng lòng tham làm lầm nước, rút cục đến đổ tôn tự, vạ sinh linh, như lũ Trương Vã, Khổng Quang (đời Hán), Lý Lâm Phủ, Lư Kỷ (đời Đường), Tần Cối, Hàn Doãn Trụ (đời Nam Tống), chưa dễ kể hết”, “Phương chi ngày nay, binh lực thuế má, bờ cõi bản chương so với thời trước thật khác nhau xa, không thể tự không tự cầm lấy quyeefn, chế tác hết cái đạo biển thông”[15]. Chính vì lí do đó, mà từ thời Lê Thánh Tông, cũng như triều Nguyễn sau này không còn thấy chức Tướng quốc trong quan chế, vua trực tiếp nắm trực tiếp bộ máy quan chế của triều đình.

Lê Thánh Tông còn đề cao, tăng cường công tác thanh tra, giám sát quan lại. Ở trung ương, cơ quan giám sát cao nhất có quyền giám sát, kiểm soát từ Trung ương đến địa phương là Ngự sử đài. Đây là cơ quan kiểm tra, giám soát tối cao với toàn bộ các chức quan, cơ quan trong triều và ngoài triều. Ngự Sử Đài là “ngôn quan”, là tai mắt của vua, Đứng đầu là Đô ngự sử với trật Chánh ttam phẩm. Đồng thời, lúc này xuất hiện một cơ quan giám sát ngang các bộ là Lục Khoa. Việc thành lập lục khoa tương ứng và kiềm chế, giám sát lục bộ. Trong Hiệu định quan chế qui định: “Phát tiền, thu tiền là chức việc của Bộ Hộ, mà giúp vào việc đó phải có Kho Hộ, Bộ Lại tuyển dụng không đúng nhân tài thì Khoa Lại được quyền đàn hặc, Khoa Hình được bàn về việc xử đoán của Bộ Hình trái hay phải, Khoa Công được kiểm về việc của Bộ Công chậm hay lười”[16]. Như vậy, thì bên lục Bộ thì có lục Khoa giám sát. Việc thành lập Lục Bộ và Lục Khoa đã có từ thời Lê Nghi Dân nhưng chưa hoàn thiện. Lục Khoa thời Lê Nghi Dân gồm: Trung thư khoa, Hải khoa, Tây khoa, Đông khoa, Bắc khoa. Đến thời Lê Thánh Tông thì đổi lại: Trung thư khoa làm Lại khoa, Hải khoa làm Hộ khoa, Đông khoa làm Lễ khoa, Nam khoa làm Binh khoa, Tây khoa làm Hình khoa, Bắc Khoa làm Công khoa và có chức năng, nhiệm vụ như vậy[17]. Đứng đầu mỗi khoa là Đô cấp sự trung với trật Chánh thất phẩm.

Còn về Lục Bộ, thì cũng đã xuất hiện đầy đủ ở thời Lê Nghi Dân, nhưng khi lên ngôi đến năm 1465 thì đổi 6 bộ thành 6 viện, đứng đầu là Thượng thư như Phan Huy Chú cho biết Viện Nghi Lễ, Viện Ty Hình, Viện Khâm Hình còn lại thì chưa rõ. Đến năm 1466, thì “bắt đầu đặt năm phủ sáu bộ. Đổi đặt sáu viện làm sáu tự. Đổi viện Khâm Hình làm bộ Hình. Điều đặt chức Thượng thư ở các bộ Lại, Hộ, Lễ, Binh, Hình, Công”[18]. Theo đó, đến năm 1466, thì triều đình đã đủ 6 bộ: Hình, Binh, Công, Lễ, Lại, Hộ và đứng đầu là Thượng thư trật Tòng nhị phẩm. Chức năng, nhiệm vụ của các Bộ được qui định rõ ràng trong Hiệu định quan chế. Theo đó, Bộ Lại giữ công việc quan tước, chọn bổ, xét hạch, thăng giáng và các việc điển bổ chức khuyết, cấp bổng lộc quan lại. Bộ Hộ giữ công việc ruộng đất, nhân dân, kho tàng, lương tiền, thu phát và các việc về ruộng lộc, thuế má. Bộ Lễ giữ công việc lễ nghi, tế tự, lễ mừng, tiệc yến, việc học, việc thi cử, việc đi cống, đi sứ, vào chầu, kiêm trông coi việc về thiên văn, về y, bóc, tăng, đạo, giáo, phương, đồng vân, nhã nhạc. Bộ binh giữ giữ công việc binh nhung, cấm vệ, xe ngựa, nghi trượng, khí giới và các việc dân biên giới, quân trấn giữ, các dịch trạm, cac việc dân tộc thiểu số, những việc khẩn cấp. Bộ Hình giữ công việc luật lệnh, hình pháp, xét lại ngục tụng, xử tội về Ngũ hình[19].

Bên cạnh Lục Bộ, Lê Thánh Tông lại cho lập thêm Lục Tự. Đây là cơ quan thực hiện những công việc mà Lục Bộ không đảm trách hết được, đây là cơ quan ngang với lục Bộ, Lục Khoa, độc lập chịu sự chỉ đạo trực tiếp từ triều đình; đứng đầu mỗi tự là chức quan Tự khanh trật chaasnh lục phẩm. Đó là những cơ quan: Đại lý tự (xử án, kiểm tra, soát xét những vụ án nào xử tội nặng như tội tử hay tội bị đày hoặc những vụ án có những nghi vấn xem có sai phạm gì không); Thái thường tự (thi thành những thể thức lễ nghi và phụ trách ban nhạc trong các buổi tế lễ, trông coi các đền thờ trời đất bốn mùa); Quang lộc tự (lo việc tổ chức và chịu trách nhiệm về thực phẩm cho nhà vua trong các buổi yến tiệc; cơ quan liên quan đến sức khỏe của vua và hoàng tộc); Thái bộ tự (phụ trách việc coi sóc ngựa, kiểm tra và cung cấp xe, ngựa cho vua và hoàng tộc khi có dịp cần đi đâu đó); Hồng lô tự (Tổ chức các buổi xướng danh các vị tân khoa tiến sĩ trong các kì thi đình, thực hiện việc sắp xếp các thể thức, nghi lễ khi cần đón các vị thượng khách của triều đình và lo việc an tang các quan to trong triều); Thường bảo tự (đóng ấn vào quyển thi của thí sinh trong các kì thi hội).

Ngoài ra, ở trung ương so với thời Lê Thái Tổ đến vua Lê Nhân Tông thì cơ quan còn lại hầu như được giữ nguyên và không thay đổi gì nhiều. Hàn lâm viện (Thừa Chỉ, trật Chánh tứ phẩm đứng đầu, cơ quan giúp vua soạn thảo các loại văn bản, giấy tờ), Đông các viện (Đông các đại học sĩ , làm nhiệm vụ rà soát, hiệu định, sửa chữa các văn bản của triều đình do Hàn lâm viện chuyển qua, là những người giỏi nhất của Hàn lâm viện đảm nhiệm), Trung thư giám (thay cho Trung thư sảnh trước đây, cơ quan phụ trách việc biên chép những văn bản mà Đông các đã sửa chữa giao cho; biên chép tờ Kim tiền, Ngân tiền, cùng sắc phong, biểu, giảng, từ, văn tế, điện miếu; phụ trách là Trung thư giám xá nhân, trật Chánh lục phẩm), Hoàng môn sảnh (nhiệm vụ giữ ấn cho vua, quan phụ trách Hoàng môn thị lang, trật Tòng tam phẩm, Bí thư giám (cơ quan lưu giữ, trông coi về thư viện của nhà vua, đây là cơ quan mới, quan phụ trách là Bí thư giám học sĩ, trật Tòng ngũ phẩm), Thông chính sử ty (chuyển đạt công văn, giấy tờ, chỉ dụ của vua tới các nơi và chuyển đệ công văn từ dưới lên trên, chuyển văn từ của dân chúng lên triều đình; phụ trách là Thông chính sứ, trật Tòng tứ phẩm)…

Nhìn chung, chúng ta thấy rằng ở trung ương, quyền lực của vua dần dần được cũng cố, các cơ quan trung gian dần dần bị loại bỏ, chính vì vậy mà chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan còn lại cũng sẽ thay đổi theo. Trung ương, bộ máy nhà nước cơ bản đã hoàn thiện so với trước đây. Tính “tập quyền” của nhà nước còn lan rộng ra cả các cấp hành chính địa phương.

2.3. Tổ chức chính quyền ở địa phương

Năm 1466, vua Lê Thánh Tông “đặt thành 13 đạo thừa tuyên: Thanh Hóa, Nghệ An, Thuận Hóa, Thiên Trường, Nam Sách, Quốc Oai, Bắc Giang, An Bang, Hưng Hóa, Tuyên Quang, Thái Nguyên, Lạng Sơn và phủ Trung đô. Đổi lộ thành phủ, Đổi trấn thành châu. Đổi các An phủ sứ ở các lộ thành Tri phủ, Trấn phủ thành Đồng tri phủ, Chuyển vận thành Tri huyện, Tuần sát thành Huyện thừa, Xã quan thành Xã trưởng”[20]. Theo đó, đến lúc này, cả nước được chia thành 13 đạo Thừa tuyên (năm 1471, sau chiến thắng quân Chiêm Thành, vua Lê Thánh Tông cho thành lập thêm thừa tuyên thứ 13 là Quảng Nam) và 1 phủ Trung đô (kinh đô). Cương vực và địa giới, dân cư giữa các thừa tuyên là như nhau. Đồng thời, theo đó, chúng ta cũng thấy rằng cấp trấn - lộ đã bị xóa bỏ để đơn giản hóa tổ chức chính quyền và đồng thời tăng cường thêm quyền chi phối của chính quyền trung ương.

Từ thời trước, cả nước được chia thành 5 đạo, đứng đầu là Hành Khiển. Điều này khiến cho một số quan đã chiêu mộ binh lính riêng, quyền hành không khác gì “một lãnh chúa”. Việc chia nhỏ các đạo ra (từ 5 đạo thành 12 đạo) để dễ dàng quản lí và ngăn ngừa sự cát cứ, điều đó dẫn đến sự kiểm soát dễ dàng của triều đình. Khi triều đình bãi bỏ chức Đại hành khiển thì việc kiểm soát địa phương càng trở nên dễ dàng. Cũng như ở triều đình, công tác thanh tra, giám sát ở địa phương cũng được chú trọng, bằng việc thành lập “Hiến sát sứ ở các đạo, sau thành lập thêm chức Giám sát ngự sử ở 13 đạo trực thuộc Ngử sự đài làm nhiệm vụ theo dõi, giúp đỡ Hiến ty (một cơ quan ở cấp đạo) giám sát đàn hặc các hành vi sai trái của các quan lại ở cấp thừa tuyên, phủ, huyện. Giám sát ngự sử đứng đầu cơ quan giám sát cấp đạo là Ty Ngự sự, các Ty Ngự sử không phải là cơ quan trực thuộc địa phương mà nó là cơ quan trực thuộc triều đình. Mỗi Ty Ngự sự giám sát hai hoặc ba đạo”[21].

Năm 1467, ở mỗi đạo, quyền hành được chia đều cho 3 co quan, được gọi là Tam Ty (Thừa Ty, Đô Ty và Hiến Ty). Thừa Ty phụ trách các công việc thuộc lĩnh vực hành chính, tài chính, dân sự; chức quan đứng đầu là Thừa Chính sứ với trật Tòng Tam phẩm. Đô Ty phụ trách quân sự, đứng đầu là Đô Tổng binh sứ với trật Chánh tứ phẩm; Hiến Ty có chức năng giám sát mọi công việc trong đạo để tâu lên vua và triều đình, đứng đầu Hiến Ty là Hiến Sát sứ với trật Chánh lục phẩm. Như vậy, ở mỗi đạo quyền lực được phân đều cho ba cơ quan mang tính chất độc lập, chia nhau quyền lực và hạn chế sự tập trung quyền lực vào một cơ quan hay một cá nhân. Trước đây, đứng đầu mỗi đạo là Hành Khiển, sau đó đến năm 1464, ở mỗi đạo đứng đầu là cơ quan Ty Tuyên Chính sứ (với chức qan đứng đầu là Tuyên chính sứ). Chính điều này cho chúng ta thấy rằng, năm 1464 là mốc thời gian đánh dấu “quá trình chuyển hình thức cai quản địa phương bởi một cá nhân, hơn nữa chỉ thiên về quản lãnh quân sự sang hình thức cai quản bằng một cơ quan có một quan chức đứng đầu và có sự phân công chức trách giữa các bộ phận trong ty”. Rồi từ đây, cũng xuất hiện hai cơ quan là Đô ty và Thừa ty nhưng điều do quan võ kiêm lãnh. Vì nhận thức được thực trạng “Tổng binh xuất thân từ hàng võ, không hiểu chữ nghĩa mà kiêm giữ hai chức sẽ trở ngại cho việc quân ngũ và việc chính trị”, nên cũng từ năm 1467, hai cơ quan Đô Ty và Thừa Ty đã được phân biệt độc lập và quan văn là người đảm nhận vị trí đứng đầu Thừa Ty. Đồng thời, triều đình cũng thành lập Hiến ty để giám sát cơ quan trong mỗi đạo. Như vậy, cơ quan trong mỗi đạo đã được hoàn thiện. Điều đó chúng ta thấy rằng “đã xóa bỏ tình trạng “lộng quyền”, xóa bỏ xu hướng cát cứ ly tâm của quan lại địa phương, đồng thời tạo ra sự thống nhất chỉ đạo từ trên xuống, gắn địa phương với trung ương để thống nhất các mặt hoạt động của đất nước”[22].

Dưới đạo (thừa tuyên) là cấp phủ, đứng đầu là quan Tri phủ, trật Tòng lục phẩm, chức phó là Đồng tri phủ trật Chánh thất phẩm, chức là truyền lệnh từ trên xuống cho các huyện - châu, đốc thúc và kiểm tra việc thi hành thu nộp các loại thuế, các lao dịch, binh dịch. Dưới cấp phủ là cấp huyện (ở miền xuôi), đứng đầu là Tri huyện, trật Chánh lục phẩm, Huyện thừa; cấp châu (ở miền núi) đứng đầu là Tri châu, mang trật Tòng thất phẩm. Chức năng của Tri huyện và Tri châu giúp vua cai trị và quản lí toàn bộ nhân đân trong địa bàn của mình. Triều đình quản lí đến cấp xã, người đứng đầu là Xã truorng. “Đại xã dùng 5 người làm xã trưởng, trung xã 4 người, xã nhỏ 100 hộ trở lên 2 người, xã nhỏ dưới 60 hộ một người”. Lê Thánh Tông còn qui định rõ không cho phép những người là anh em ruột, anh em con chú bác, cô cậu, dì già cùng làm xã trưởng. Đến năm 1496. Triều đình nới rộng đối tượng làm xã trưởng, đó là cháu chú, cháu bác, cháu cô, cháu cậu và thông gia với nhau. “Mục đích của việc này là nhằm ngăn chặn hiện tượng lợi dụng quan hệ họ hàng, thông gia để kết bè kéo cánh, nắm giữ các chức vụ quan lại ở làng xã, tạo thành những thế lực chính trị để khống chế nông thôn”2.

Triều Lê Sơ cũng ban bố lệ tách xã cũ để lập thành xã mới từ năm 1490. Do điều kiện đất nước hòa bình; kinh tế nông nghiệp được chú trọng phát triển, đời sống nông dân làng xã được cải thiện yên ổn, khiến dân số gia tăng. Xu hướng dân số của tiểu xã tiến tới bằng dân số xã trung và dân số xã trung bằng đại xã. Dân số đại xã dư ra 100 hộ (so với qui định 500 hộ) thì được tách 100 hộ dư đó lập thành xã mới - tiểu xã. Như vậy theo lệnh tách xã thì đại xã với 100 hộ mới được tách xã lập thành xã mới. Các xã trung và tiểu xã không nằm trong qui định này, không được tự tiện tách xã, mặc dù số hộ trong các xã đó có tăng thêm. Mỗi khi tách xã, những tài sản công cộng chủ yếu là ruộng đất công cũng được chia ra. Nhà nước đương thời qui định xã nào có số hộ tăng nhiều theo tỷ lệ nên tách chia thì các loại đất công, chùa quán, bãi dâu ở xã đều theo số hộ nhất thiết cùng chia, không được gian lặn. Không để xảy ra tình trạng xã chiếm nhiều xã được phần ít. Xã mới tách vẫn thuộc địa phận hành chính của huyện sở tại quản lí. Theo quy chế về việc định Xã trưởng, xã mới tách ra đề nghị chính quyền cấp trên được đặt Xã trưởng theo lệ chọn người làm xã trưởng.

Như vậy, đến lúc này, chính quyền địa phương đã được xây dựng và quy chế rõ ràng từ cấp đạo đến cấp xã. Triều đình nhà Lê Sơ quản lí đến cấp xã và những qui định về cấp xã cũng đã rõ ràng hơn so với trước đây. Những cấp dưới xã cũng được qui định rõ ràng nhưng triều đình giao cho nhân dân tự quản. Từ những công việc tổ chức bộ máy trung ương đến địa phương từ thời Lê Thánh Tông trở đi, chúng ta thấy rằng, quá trình hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước trung ương tập quyền đã đạt đến đỉnh cao. Như nhà sử học Phan Huy Lê đã đánh giá “Chế độ quân chủ chuyên chế quan liêu có mặt hạn chế của nó và sau này gây ra nhiều hậu quả nặng nề cho đất nước, nhưng điều cần nhấn mạnh là trong hoàn cảnh thế kỉ XV, nhất là dưới triều Lê Thánh Tông, vẫn còn phát huy vai trò tích cực của nó. Với ý thức dân tộc và tinh thần, tự cường cao, Lê Thánh Tông nêu cao Nho giáo, tiếp nhận mô hình chế độ quân chủ Nho giáo, nhưng luôn luôn xuất phát từ những đặc điểm của đất nước và lợi ích của dân tộc”[23].

—————————————————————-

Chú thích:

[1] Phan Huy Chú. (1961). Lịch triều hiến chương loại chí. Hà Nội: NXB. Sử học. Tr.9

[2] Viện sử học. (2007). Lịch sử Việt Nam, tập III, Thế kỉ XV - XVI. Hà Nội: NXB. Khoa học xã hội. Tr.143

[3] Ngô Sĩ Liên. (1993). Đại Việt sử kí toàn thư, tập II. Hà Nội: NXB. Khoa học xã hội. Tr.295.

[4] Phan Huy Chú. (1961). Sđd. Tr.10.

[5] Đào Duy Anh. (2013). Lịch sử Việt Nam từ nguồn gốc đến thế kỉ XIX. Hà Nội: NXB. Khoa học xã hội. Tr.328.

[6] Lê Quý Đôn. (2007). Kiến Văn tiểu lục. Hà Nội: NXB. Văn hóa Thông tin. Tr.132.

[7] Viện sử học. (2007). Sđd. Tr.147-148.

[8] Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh. (2013). Giáo trình lịch sử nhà nước Việt Nam. Hà Nội: NXB Hồng Đức - Hội Luật gia Việt Nam. Tr.161.

[9] Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh. (2013). Sđd. Tr.167.

[10] Ngô Sĩ Liên. (1993). Sđd. Tr.297.

[11] Ngô Sĩ Liên. (1993). Sđd. Tr.417.

[12] Văn Tạo. (2006). Mười cuộc cải cách lớn, đổi mới lớn trong lịch sử Việt Nam. Hà Nội: NXB. Đại học sư phạm. Tr.111.

[13] Văn Tạo. (2006). Sđd. Tr.121.

[14] Ngô Sĩ Liên. (1993). Sđd. Tr.455.

[15] Viện sử học. (2007). Sđd. Tr.152.

[16] Ngô Sĩ Liên. (1993). Sđd. Tr.454.

[17] Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh. (2013). Sđd. Tr.185.

[18] Ngô Sĩ Liên. (1993). Sđd. Tr.453.

[19] Viện sử học. (2007). Sđd. Tr.149-150.

[20] Ngô Sĩ Liên. (1993). Sđd. Tr.414.

[21] Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh. (2013). Sđd. Tr.160.

[22], 2 Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh. (2013). Sđd. Tr.195, 200.

[23] Viện sử học. (2007). Sđd. Tr.153.